Dakloosheid aanpakken via preventie, begeleiding en huisvesting

Auteur: Adèle Pierre, Raadgever bij Bruss'help

Het referentieadres voor mensen zonder thuis

Het referentieadres is een administratief mechanisme dat een persoon zonder woning in staat stelt een administratieve verankering te verkrijgen en er zijn/haar post te ontvangen. Oorspronkelijk bedoeld voor diverse doelgroepen zoals militairen, nomaden of zeelieden, krijgt dit mechanisme een bijzondere betekenis voor mensen zonder thuis. Het biedt hen immers de mogelijkheid om toegang tot een geheel van sociale rechten te behouden of te herwinnen. Zonder inschrijving in het bevolkingsregister is het onmogelijk om werkloosheidsuitkeringen, bepaalde steun van het OCMW of een volledige gezondheidsdekking te genieten. Voor deze personen betekent het referentieadres dus veel meer dan een eenvoudige administratieve formaliteit: het vormt een eerste stap naar de erkenning van hun rechten en vaak een vertrekpunt in een proces van re-integratie en uitstap uit dakloosheid.

Juridisch gezien¹ kan een referentieadres zowel een adres van een natuurlijke persoon als van een rechtspersoon zijn. Voor mensen zonder thuis gaat het ofwel om het adres van een naaste (familie, vriend, kennis die deze verantwoordelijkheid wil opnemen), of – meestal – om het adres van een OCMW. Het referentieadres wordt beschouwd als een sociale hulp en is dus in principe beperkt in de tijd.

Een referentieadres: onder welke voorwaarden?

Het verkrijgen van een referentieadres is onderworpen aan drie voorwaarden die in de wet zijn vastgelegd.

Het eerste criterium bestaat erin de territoriale bevoegdheid van het OCMW te controleren. Wanneer de betrokkene “links en rechts” wordt opgevangen, zoals vaak het geval is bij mensen in een situatie van zwerven, moet de maatschappelijk werker een sociaal onderzoek uitvoeren om de feitelijke aanwezigheid op het grondgebied van de gemeente te bepalen. Dit kan paradoxaal lijken voor iemand zonder thuis, aangezien hij/zij per definitie geen adres heeft. De procedure steunt dus op uiteenlopende criteria die in de praktijk soms moeilijk vast te stellen zijn.

Gewoonlijk vragen OCMW’s twee soorten bewijsstukken: attesten van tijdelijk verblijf bij een of meerdere particulieren, of attesten van aanwezigheid in onthaalstructuren. In sommige gevallen, wanneer het onderzoek de territoriale bevoegdheid niet kan vaststellen, moet de persoon een bewijs leveren van zijn/haar aanwezigheid in de gemeente, wat bijzonder moeilijk kan zijn voor iemand zonder adres. Om tijd te winnen worden er strategieën gebruikt. Kassabonnen om aan te tonen dat de aankopen in de gemeente gebeuren, worden vaak als voorbeeld genoemd door onze werkers. Nochtans bewijzen aankopen in een andere gemeente niet noodzakelijk dat men er ook effectief verblijft. Ontbreken van voldoende middelen.

De tweede voorwaarde betreft het gebrek aan voldoende middelen om zelfstandig een woning te vinden. Hoewel de wet niet precies omschrijft wat “staat van nood” betekent, wordt dit geëvalueerd via het sociaal onderzoek. Daarbij wordt rekening gehouden met de financiële situatie van de persoon, de gezinslasten en verplichtingen tegenover derden. Deze evaluatie is dus een sociale beoordeling die kan variëren van context tot context.

Ten slotte veronderstelt het verzoek om een referentieadres dat de persoon uit het bevolkingsregister is geschrapt. Deze voorwaarde staat niet in de wet, maar is ingevoerd door een circulaire van 1992 die bepaalt dat de aanvrager “onder geen enkele titel in geen enkel gemeentelijk bevolkingsregister van België mag ingeschreven zijn”². Met andere woorden: het referentieadres, dat een recht zou moeten zijn, is slechts toegankelijk op voorwaarde dat men eerst zijn inschrijving verliest. Bovendien kan de betrokkene deze schrapping niet rechtstreeks zelf aanvragen: ze hangt af van het OCMW of de gemeente, waarbij de teksten vaag blijven over de feitelijke verantwoordelijkheid in deze procedure.

Het referentieadres bij een particulier of bij het OCMW

Zodra deze voorwaarden zijn vastgesteld, is het belangrijk om twee manieren van toekenning van het referentieadres te onderscheiden. Wanneer het adres wordt aangevraagd bij een OCMW, moet deze de toegangsvoorwaarden controleren, zonder dat er aanvullende criteria aan kunnen worden toegevoegd. Sommige OCMW's stellen echter als voorwaarde voor de toekenning van het referentieadres dat een begeleidingsproject wordt aanvaard, wat niet bij wet is voorzien.

Wanneer het daarentegen gaat om een referentieadres bij een particulier, moet de aanvraag worden ingediend bij het gemeentebestuur. De persoon moet de schriftelijke toestemming verkrijgen van de persoon die ermee instemt het adres te verstrekken. Aangezien de gemeente niet wettelijk bevoegd is om de status van dakloosheid te controleren, wendt de dakloze zich logischerwijs tot het OCMW. Dit laatste is echter niet uitdrukkelijk verplicht om hieraan gevolg te geven. In veel gevallen weigeren de OCMW's om op te treden, waardoor de gemeenten de aanvragers rechtstreeks naar het OCMW doorverwijzen. Dit gebrek aan institutionele duidelijkheid leidt tot uiteenlopende praktijken van gemeente tot gemeente, verklaart de grote verschillen tussen gemeenten en vertaalt zich in het algemeen in een beperkt gebruik van het referentieadres bij een particulier.

Referentieadressen bij particulieren in het Brussels Gewest - december 2024

Bron: Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken.

Hoeveel mensen wonen er met een referentieadres bij een OCMW in het Brussels Gewest?

Tot 2021 maakte de code TI024 van het Rijksregister, die wordt gebruikt om personen met een referentieadres te identificeren, het niet mogelijk om onderscheid te maken tussen de verschillende soorten doelgroepen. De inschrijvingen werden globaal gegroepeerd, of het nu ging om daklozen, gedetineerden of personen die in een mobiele woning verbleven. Dit gebrek aan categorisering beperkte in de praktijk het vermogen van de overheden om een nauwkeurige opvolging te verzekeren.

Om deze beperking te verhelpen, werd in 2021 een hervorming doorgevoerd om de structuur van TI024 te verfijnen. De verschillende soorten referentieadressen zijn nu gecategoriseerd, wat de identificatie van de begunstigde doelgroepen vergemakkelijkt. Deze ontwikkeling maakt de weg vrij voor een striktere statistische opvolging: het is nu mogelijk om het aantal daklozen dat bij een OCMW of een natuurlijke persoon als referentieadres is geregistreerd, te kwantificeren op basis van gegevens uit het Rijksregister.

Voor deze analyse worden alleen de door de OCMW's toegekende referentieadressen in aanmerking genomen, aangezien de toekenning door particulieren sterk varieert van gemeente tot gemeente als gevolg van verschillende administratieve praktijken (zie hierboven).

In december 2024 waren er 4.242 referentieadressen geregistreerd bij de OCMW's in het Brussels Gewest. Bijna de helft van de registraties was geconcentreerd in drie gemeenten: Brussel-Stad (1.034), Anderlecht (653) en Vorst (335). Daarentegen telden sommige gemeenten slechts enkele tientallen domicilieadressen.

En décembre 2024, on recensait 4 242 adresses de référence auprès des CPAS en Région bruxelloise. Trois communes concentraient à elles seules près de la moitié des enregistrements : Bruxelles-Ville (1 034), Anderlecht (653) et Forest (335). À l’inverse, certaines communes ne comptaient que quelques dizaines de domiciliations.

Als we deze cijfers afzetten tegen de gemeentelijke bevolking, zien we andere resultaten. Etterbeek staat bovenaan met 0,60 % van de bevolking die op een referentieadres is ingeschreven, gevolgd door Vorst (0,57 %) en Brussel-Stad (0,52 %). Daarentegen vertonen verschillende gemeenten bijzonder lage percentages, zoals Sint-Pieters-Woluwe (0,10 %) of Jette (0,15 %).

Deze verschillen weerspiegelen een dubbele realiteit: enerzijds de concentratie van armoede in bepaalde gebieden, wat de vraag naar referentieadressen aanwakkert, en anderzijds de uiteenlopende administratieve praktijken van de gemeenten, die kunnen leiden tot ongelijkheden in de daadwerkelijke toegang tot rechten.

Bron: Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken. Verwerking en realisatie: Bruss’help

Een problematiek die centraal staat in het Masterplan

Uit de analyse van de cijfers blijken verschillen tussen gemeenten, zowel in absolute waarde als in verhouding tot de bevolking. Dit weerspiegelt zowel verschillende sociaaleconomische realiteiten als heterogene administratieve praktijken. Deze verschillen, in combinatie met een analyse van de toekenningsvoorwaarden, doen vragen rijzen over de gelijke toegang tot dit recht en onderstrepen de noodzaak om het systeem te herzien.

Dat is precies de ambitie van het Masterplan voor het beëindigen van dakloosheid, dat een grootschalig onderzoek wil uitvoeren om het mechanisme ‘van binnenuit’ te begrijpen en de belemmeringen ervan in kaart te brengen. Verschillende punten worden besproken met de OCMW's, de gemeenten en de sector: hoe de toegankelijkheid en de overdraagbaarheid van het referentieadres te garanderen, hoe te voorkomen dat rechten vervallen als gevolg van schrappingen of veranderingen van grondgebied, hoe de sociale begeleiding te versterken, hoe de criteria voor de duur en de verlenging te verduidelijken en hoe de interinstitutionele banden te versoepelen. Andere uitdagingen hebben betrekking op specifieke doelgroepen, zoals gedetineerden aan het einde van hun straf, mensen die tijdelijk bij familieleden verblijven, of migranten in een kwetsbare situatie, die ondanks hun verblijfsrecht vaak worden geconfronteerd met administratieve onderbrekingen. Ten slotte blijft het wettelijk kader gekenmerkt door onduidelijkheden, zoals blijkt uit de intrekking van de circulaire van 7 juli 2023, die om nieuwe verduidelijkingen vraagt.

Kom de komende maanden terug om de eerste resultaten van dit onderzoek te ontdekken!